ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ
Ιστορικό
Οι υπεράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου διεξάγονται σε όλο και μεγαλύτερες αποστάσεις από την ακτή και σε ύδατα μεγαλύτερου βάθους από ό,τι στο παρελθόν. Κάποιες εργασίες διεξάγονται σε δύσκολες περιβαλλοντικές συνθήκες, όπως στην Αρκτική, και άλλες σε περιοχές που εξαρτώνται οικονομικά σε μεγάλο βαθμό από τον τουρισμό, όπως η Μεσόγειος θάλασσα και το Αιγαίο πέλαγος. Άνω του 90% του πετρελαίου και 60% του φυσικού αερίου που παράγεται στην Ευρώπη (ΕΕ και Νορβηγία/Ισλανδία) προέρχεται από υπεράκτιες εργασίες. Υπεράκτιες εργασίες (εξερεύνηση και εκμετάλλευση) είτε είναι εν εξελίξει είτε έχουν προγραμματιστεί στα χωρικά ύδατα 18 κρατών μελών.
Μετά την έκρηξη στην πλατφόρμα εξόρυξης του Deepwater Horizon, στις 20 Απριλίου 2010, και την πετρελαιοκηλίδα που προκλήθηκε, θεσπίστηκε η οδηγία για την ασφάλεια των υπεράκτιων εργασιών, με στόχο να οριστούν ελάχιστες απαιτήσεις για την πρόληψη σοβαρών ατυχημάτων στο πλαίσιο υπεράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου στην ΕΕ, καθώς και να περιοριστούν οι συνέπειες τέτοιων ατυχημάτων. Δόθηκε στα κράτη μέλη χρονικό περιθώριο ως τις 19 Ιουλίου για να επικαιροποιήσουν τα εθνικά νομοθετικά τους πλαίσια σχετικά με τις υπεράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου, ώστε να ευθυγραμμιστούν με την οδηγία για την ασφάλεια των υπεράκτιων εργασιών. Καθώς η εν λόγω προθεσμία έχει εκπνεύσει προ πολλού, πρέπει να είναι ήδη διαθέσιμα τα βασικά στοιχεία ενός ολοκληρωμένου πλαισίου σε επίπεδο ΕΕ για την πρόληψη σοβαρών ατυχημάτων και τον περιορισμό των συνεπειών τους.
Το άρθρο 7 της οδηγίας για την ασφάλεια των υπεράκτιων εργασιών, σε συνδυασμό με το άρθρο 38, καθιστά τους κατόχους άδειας υπεράκτιας εκμετάλλευσης αυστηρά υπεύθυνους για την πρόληψη και την αποκατάσταση τυχόν περιβαλλοντικών ζημιών που προκαλούνται στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους. Οι οικείες δημόσιες αρχές των κρατών μελών, που είναι επιφορτισμένες με την εκπροσώπηση των συμφερόντων περιβαλλοντικής προστασίας, θα διασφαλίζουν τον εντοπισμό του υπεύθυνου φορέα εκμετάλλευσης, την απόδειξη αιτιώδους συνάφειας, τη δημιουργία και την έγκριση του σχεδίου αποκατάστασης, τη λήψη των απαραίτητων προληπτικών μέτρων ή μέτρων αποκατάστασης και λοιπά. Το άρθρο 4 της οδηγίας για την ασφάλεια των υπεράκτιων εργασιών ορίζει προϋποθέσεις για τη χορήγηση άδειας που στοχεύουν στη διασφάλιση ότι κάτοχοι άδειας θα είναι πάντοτε τεχνικά ή οικονομικά σε θέση να αντιμετωπίσουν τις συνέπειες των υπεράκτιων δραστηριοτήτων τους. Απαιτεί, επίσης, από τα κράτη μέλη να θεσπίσουν διαδικασίες για τον άμεσο και επαρκή χειρισμό αγωγών αποζημίωσης, συμπεριλαμβανομένων των συνοριακών περιστατικών, καθώς και να διευκολύνουν τη χρήση αποδοτικών χρηματοοικονομικών μέσων.
Αστική και ποινική ευθύνη
Ωστόσο, η οδηγία δεν ρυθμίζει την αστική ευθύνη για ζημία σε όλο της το εύρος, είτε αφορά φυσικά είτε νομικά πρόσωπα, είτε πρόκειται για σωματική βλάβη, είτε για υλικές ζημίες, είτε για οικονομική απώλεια, καθαρή ή παρεπόμενη. Επίσης, δεν ρυθμίζεται η ποινική ευθύνη για υπεράκτια ατυχήματα, τα πιθανά πρόστιμα ή άλλες μη στερητικές της ελευθερίας ποινές.
Παρά το γεγονός ότι οι παραβιάσεις της υπεράκτιας ασφάλειας εμπίπτουν σε πολλά κράτη [1] στο πεδίο εφαρμογής του ποινικού κώδικα, δεν υπάρχει εναρμόνιση σε επίπεδο ΕΕ ούτε για τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων ούτε για τις ελάχιστες ρυθμίσεις σχετικά με τον τύπο και το ύψος των κυρώσεων. Η θέσπιση ποινικής ευθύνης σε επίπεδο ΕΕ θα αποτελούσε έναν επιπλέον αποτρεπτικό παράγοντα πέραν των αστικών κυρώσεων, γεγονός που θα βελτίωνε την προστασία του περιβάλλοντος και τη συμμόρφωση προς τα μέτρα ασφαλείας. Αυτό θα ήταν σύμφωνο με το δίκαιο της ΕΕ, στο βαθμό που τα μέτρα ποινικού δικαίου θα λαμβάνονται ώστε να διασφαλιστεί η αποδοτική εφαρμογή της περιβαλλοντικής πολιτικής της ΕΕ [2]. Επιπλέον, βάσει του άρθρου 83 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, είναι δυνατή η θέσπιση, σε επίπεδο ΕΕ, ελάχιστων κανόνων υπό μορφή ορισμών ποινικών αδικημάτων και κυρώσεων, εφόσον είναι απαραίτητοι για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής μιας πολιτικής της Ένωσης. Επομένως, τούτο συνεπάγεται ότι, προκειμένου να θεωρηθούν οι παραβιάσεις της οδηγίας για την ασφάλεια των υπεράκτιων εργασιών ως ποινικά αδικήματα, είναι απαραίτητη η διεξαγωγή ελέγχου αναγκαιότητας και αναλογικότητας.
Μπορούν να διακριθούν τρεις κατηγορίες αστικής ευθύνης: σωματική βλάβη, υλική ζημία και οικονομική απώλεια. Σύμφωνα με την τελική έκθεση της Bio by Deloit για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σχετικά με την αστική ευθύνη, τη χρηματοοικονομική ασφάλεια και τις αξιώσεις αποζημίωσης για υπεράκτιες δραστηριότητες πετρελαίου και φυσικού αερίου στον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, σε όλα τα κράτη μέλη προβλέπονται αξιώσεις για σωματική βλάβη και βλάβη επί της περιουσίας από υπεράκτια ατυχήματα. Για την ευθύνη αυτή στις χώρες του ΕΟΧ δεν προβλέπεται σχεδόν ποτέ ανώτατο όριο [3]. Ωστόσο, τα κράτη χειρίζονται με πολύ διαφορετικό τρόπο την ευθύνη για τέτοια ατυχήματα. Στα πιο πολλά επίμαχα κράτη τίθενται περιορισμοί στην αστική ευθύνη για παράκτια ατυχήματα μέσω του βάρους απόδειξης για την αμέλεια, μέσω των απαιτήσεων για άμεση οικονομική απώλεια ή/και μέσω της απαγόρευσης καταβολής αποζημίωσης για οικονομική απώλεια σε περίπτωση που δεν έχει προκληθεί σωματική βλάβη ή βλάβη επί της περιουσίας («ρήτρες εξαίρεσης»).
Η εμπορική αλιεία και όσοι ασχολούνται με τις υδατοκαλλιέργειες/θαλασσοκαλλιέργειες ενδέχεται να υποστούν καθαρή οικονομική απώλεια λόγω πετρελαιοκηλίδας ή κηλίδας χημικών που οφείλεται σε υπεράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου ή λόγω της ακατάλληλης χρήσης μέσων διασποράς, αν δεν μπορούν να συνεχίσουν τις εμπορικές τους δραστηριότητες εξαιτίας απαγορεύσεων της αλιείας και της πώλησης οστρακοειδών, ή μείωσης ή απώλειας τους μεριδίου τους στην αγορά. Οι επιχειρήσεις στον τομέα του τουρισμού θα μπορούσαν, επίσης, να υποστούν καθαρή οικονομική ζημία λόγω διαφυγόντος κέρδους από τη μείωση ή την απουσία πελατών συνεπεία πετρελαιοκηλίδας ή κηλίδας χημικών που παρασύρεται στις ακτές. Οι θιγόμενες τουριστικές επιχειρήσεις θα μπορούσαν να είναι από ξενοδοχεία, εστιατόρια και κρουαζιερόπλοια μέχρι καφετέριες και καταστήματα αναμνηστικών. Τέλος, θα μπορούσαν να θιγούν με παρόμοιο τρόπο και άλλες παράκτιες επιχειρήσεις, όπως σταθμοί παραγωγής ενέργειας και εγκαταστάσεις αφαλάτωσης, οι οποίες χρησιμοποιούν μεγάλες ποσότητες θαλασσινού νερού και ενδέχεται να δυσλειτουργούν, εάν περάσει στις εγκαταστάσεις νερό ανεμεμειγμένο με πετρέλαιο.
Το μόνο κράτος του ΕΟΧ με νομοθεσία που προβλέπει ευθύνη προς αποζημίωση συγκεκριμένα σε περίπτωση ρύπανσης από περιστατικά που σχετίζονται με υπεράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου, όταν θίγεται ο τομέας της αλιείας, είναι η Νορβηγία. Στη Δανία προβλέπεται αντικειμενική ευθύνη για σωματικές βλάβες, βλάβες επί της περιουσίας και οικονομική απώλεια που προκαλούνται από την εξερεύνηση και την παραγωγή υδρογονανθράκων. Στην Ελλάδα και την Κύπρο προβλέπεται, επιπλέον του γενικού δικαίου περί αδικοπραξιών, ευθύνη των κατόχων άδειας/μισθωτών για καθαρή οικονομική απώλεια, βάσει του υποδείγματος σύμβασης κατανομής της παραγωγής και του σχεδίου υποδείγματος σύμβασης μίσθωσης αντιστοίχως. Ωστόσο, λόγω του γεγονότος ότι η υποχρέωση προς αποζημίωση προσώπων που έχουν θιγεί από παράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου περιλαμβάνεται σε συμβατικές συμφωνίες, μόνο το κράτος έχει το δικαίωμα να απαιτήσει από τον κάτοχο άδειας/δικαιούχο να εκπληρώσει τις συμβατικές του υποχρεώσεις. Οι θιγόμενοι, επομένως, πρέπει να πείσουν το κράτος να ενεργήσει εξ ονόματός τους.
Παρά το γεγονός ότι οι κανονισμοί Βρυξέλλες Ι και Ρώμη ΙΙ συνεισφέρουν στη διασφάλιση των συμφερόντων των θιγόμενων σε περίπτωση ατυχημάτων που λαμβάνουν χώρα σε περιοχές δικαιοδοσίας με λιγότερο αυστηρούς κανόνες για την αστική ευθύνη σε σχέση με τη δική τους περιοχή δικαιοδοσίας, πρέπει να εξεταστεί περαιτέρω κατά πόσο η διασφάλιση αυτή είναι επαρκής από την άποψη της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, καθώς και από την άποψη των ίσων όρων ανταγωνισμού για τις επιχειρήσεις. Οι αποκλίσεις μεταξύ των συστημάτων για την ευθύνη δημιουργούν πρόσφορο έδαφος για την αναζήτηση της ευνοϊκότερης δικαιοδοσίας (forum shopping), σε περίπτωση απελευθέρωσης πετρελαίου, φυσικού αερίου ή άλλων επικίνδυνων ουσιών μετά από υπεράκτιο ατύχημα πετρελαίου και φυσικού αερίου.
Ο εισηγητής πιστεύει, συνεπώς, ότι είναι πρωταρχική η σημασία της επικαιροποίησης των υφιστάμενων συστημάτων για την ευθύνη στα κράτη μέλη, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι, σε περίπτωση που συμβεί ατύχημα στα ύδατα αυτών των κρατών, δεν θα έχει δυσμενείς επιπτώσεις για το μέλλον των παράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου, ούτε και για το μέλλον της ΕΕ συνολικά, αν το ατύχημα συμβεί σε περιοχή που εξαρτάται από τον τουρισμό, όσον αφορά την οικονομία της. Εν όψει της οικονομικής ύφεσης και του συσχετισμού μεταξύ της προώθησης των υπεράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου και της αποκατάστασης του οικονομικού ελλείμματος ορισμένων κρατών, μπορεί να αποτελέσει μεγάλο πρόβλημα η απουσία ενός αποτελεσματικού συστήματος ρυθμίσεων για την ευθύνη και τη χρηματοοικονομική ασφάλεια, ώστε να καλύπτονται οι σχετικές αξιώσεις.
Οικονομικές εγγυήσεις
Σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 63 της οδηγίας για την ασφάλεια των υπεράκτιων εργασιών, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να υποβάλει έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με «τα κατάλληλα μέτρα που θα διασφαλίσουν επαρκώς αυστηρό καθεστώς ευθύνης για ζημίες σχετιζόμενες με υπεράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου, απαιτήσεις σχετικά με την οικονομική ικανότητα, συμπεριλαμβανομένης της διαθεσιμότητας ενδεδειγμένων μέσων χρηματοοικονομικής ασφάλειας, ή άλλες διευθετήσεις. Αυτό μπορεί να περιλαμβάνει εξέταση σκοπιμότητας μηχανισμού αμοιβαίας αποζημίωσης».
Επί του παρόντος, τα περισσότερα κράτη προβλέπουν μόνο έναν μηχανισμό αποζημίωσης, την ασφάλιση. Το γεγονός αυτό έρχεται σε έντονη αντίθεση με τους μηχανισμούς που μπορεί να επιλέξει ο κάτοχος άδειας υπεράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου για να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις που απορρέουν από άδεια ή συμβατική συμφωνία, στους οποίους περιλαμβάνονται συνήθως τραπεζικές εγγυήσεις, εγγυητικές επιστολές, ασφάλιση και, αν κριθεί σκόπιμο, εγγυήσεις της μητρικής εταιρείας. Τέλος, δεν είναι σαφές κατά πόσο τα ασφαλιστήρια συμβόλαια, που γίνονται αποδεκτά από τις αρμόδιες αρχές, περιλαμβάνουν κάλυψη για καθαρή οικονομική απώλεια, καθώς δεν θα είχε νόημα για τον κάτοχο άδειας υπεράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου η χρηματοοικονομική ασφάλεια για ευθύνη που δεν προβλέπεται στην περιοχή δικαιοδοσίας, στην οποία διεξάγονται οι σχετικές εργασίες.
Ο εισηγητής πιστεύει, συνεπώς, ότι πρέπει να προωθηθεί μια ισορροπημένη λύση όσον αφορά τις απαιτήσεις υποχρεωτικής χρηματοοικονομικής ασφάλειας, έτσι ώστε οι πετρελαϊκές εταιρείες να μην αποκλειστούν από τον τομέα των υπεράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου. Αυτό πρέπει να γίνει κατά τέτοιον τρόπο, ώστε να μην υπονομεύεται η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», σε περίπτωση που τεθούν πολύ χαμηλά ελάχιστα όρια ασφάλειας, αλλά ταυτόχρονα να περιορίζεται η υποχρεωτική ασφάλεια σε ασφαλιστικά προϊόντα.
Συμπέρασμα
Η αποτελεσματικότητα των συστημάτων των κρατών για την ευθύνη για συνήθεις ζημίες που προκαλούνται από ρύπανση λόγω υπεράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου, τα καθεστώτα για το χειρισμό αξιώσεων αποζημίωσης για ζημία, η διαθεσιμότητα μέσων χρηματοοικονομικής ασφάλειας και οι απαιτήσεις για χρηματοοικονομική ασφάλεια συνδέονται στενά. Ευλόγως, η συντριπτική πλειοψηφία των αξιώσεων, οι οποίες σχετίζονται με συνήθεις ζημίες που προκαλούνται από ρύπανση λόγω υπεράκτιων εργασιών πετρελαίου και φυσικού αερίου, αφορούν καθαρή οικονομική απώλεια. Αν το σύστημα για την ευθύνη σε κράτος μέλος δεν αναγνωρίζει αυτόν τον τύπο απώλειας, ή έχει υιοθετήσει συντηρητική προσέγγιση αναφορικά με τις αξιώσεις που αφορούν καθαρή οικονομική απώλεια, έχει ελάχιστη σημασία το αν έχει θεσπιστεί αποτελεσματικό καθεστώς χειρισμού των αξιώσεων προς αποζημίωση, ή το αν οι αξιώσεις αυτές καλύπτονται από μέσα χρηματοοικονομικής ασφάλειας.
Δεδομένων των συστημάτων των κρατών μελών για την ευθύνη, προκύπτει το ζωτικής σημασίας ερώτημα, κατά πόσο η πλειονότητα των αστικών αξιώσεων από ατυχήματα που προκαλούν εκτεταμένη ζημία λόγω ρύπανσης θα αντιμετωπιστεί βάσει των νομοθετικών, μη νομοθετικών, ad hoc ή δικαστικών ρυθμίσεων που εφαρμόζονται στα εν λόγω κράτη. Με την εξαίρεση της Γαλλίας, της Ολλανδίας και της Δανίας, οι θιγόμενοι είναι απίθανο να λάβουν αποζημίωση σε πολλά κράτη μέλη, ιδίως εάν πρόκειται για εταιρείες που υφίστανται έμμεσες ζημίες, όπως οχηματαγωγά ή επιχειρήσεις επεξεργασίας αλιευμάτων. Έχουν εγερθεί τέτοιες αξιώσεις στην ΕΕ, κυρίως σε περίπτωση πετρελαιοκηλίδων προερχόμενων από σκάφη, και το διαφυγόν κέρδος καλύπτεται βάσει των διεθνών ρυθμίσεων που προβλέπουν οι συμβάσεις του 1992 περί αστικής ευθύνης και ταμείων, αν η απώλεια είναι άμεση. Ωστόσο, δεν υπάρχουν συμβάσεις που να προβλέπουν αποζημίωση όταν η ζημία οφείλεται σε υπεράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου, ενώ τέτοιου είδους ατυχήματα πιθανότατα δεν εμπίπτουν στις προαναφερθείσες συμβάσεις, καθώς είναι απίθανο οι υπεράκτιες εγκαταστάσεις πετρελαίου και φυσικού αερίου να νοούνται ως «πλοία» για τους σκοπούς των συγκεκριμένων συμβάσεων.
Ο εισηγητής, συνεπώς, είναι της άποψης ότι η Επιτροπή πρέπει να συνεργαστεί στενά με τα κράτη μέλη και να διασφαλίσει ότι οι ρυθμίσεις περί αποζημίωσης και χρηματοοικονομικής ασφάλειας για υπεράκτιες εργασίες πετρελαίου και φυσικού αερίου στην ΕΕ συμβαδίζουν με τις εξελίξεις, και πιο συγκεκριμένα ότι: i) προβλέπεται αποζημίωση σε περίπτωση έγερσης αξιώσεων από τρίτους για συνήθεις ζημίες που προκαλούνται από υπεράκτια ατυχήματα πετρελαίου και φυσικού αερίου· ii) θεσπίζεται αποτελεσματικό καθεστώς χορήγησης αποζημίωσης για τον χειρισμό της καταβολής των σχετικών ποσών και· και iii) διασφαλίζεται ότι οι φορείς λειτουργίας και άλλα υπεύθυνα μέρη διαθέτουν επαρκή χρηματοοικονομικά στοιχεία ώστε να ανταποκρίνονται στις αξιώσεις προς αποζημίωση.
________________________________________
[1] Τέτοια κράτη είναι η Δανία, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Νορβηγία.
[2] Case C-176/03, Commission v. Council, judgment of 13 September 2005.
[3] Στη Γερμανία μπορεί να επιβληθεί ανώτατο όριο σε περίπτωση αδικοπραξίας, όταν η ευθύνη είναι αντικειμενική.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου