Τετάρτη, 1 Νοεμβρίου 2017

Προς ένα θεσμικό πλαίσιο προστασίας των καταγγελτών που ενεργούν προς το δημόσιο συμφέρον σε επίπεδο ΕΕ

ΔΕΛΤΙΟ ΤΥΠΟΥ

Βρυξέλλες, 31/10/2017


Η σημασία της υπερψήφισης της έκθεσης για την προστασία των καταγγελτών από την Ολομέλεια του Ευρωκοινοβουλίου
Υπερψηφίστηκε (24.10.2017) από την Ολομέλεια του Ευρωκοινοβουλίου με ισχυρή πλειοψηφία (399 ψήφοι υπέρ, 101 κατά, 99 αποχές) [1] η έκθεση Rozière (A8-0295/2017) με τίτλο «Θεμιτά μέτρα για την προστασία των καταγγελτών που ενεργούν προς το δημόσιο συμφέρον όταν αποκαλύπτουν εμπιστευτικές πληροφορίες για επιχειρήσεις και δημόσιους οργανισμούς (A8-0295/2017) [2].
Η ψήφιση αυτής της έκθεσης έχει ιδιαίτερη σημασία, καθώς ύστερα από πολυετείς διεργασίες για πρώτη φορά το Ευρωκοινβούλιο ψηφίζει μία έκθεση με αυτό το αντικείμενο. Αυτό αποτελεί το πρώτο βήμα για τη θέσπιση νομοθεσίας σε επίπεδο ΕΕ που θα αφορά την ολοκληρωμένη και εναρμονισμένη προστασία των καταγγελτών δημοσίου συμφέροντος, δηλ. των προσώπων που καταγγέλλουν ή αποκαλύπτουν πληροφορίες για το δημόσιο συμφέρον, συμπεριλαμβανομένου και του ευρωπαϊκού δημόσιου συμφέροντος. Στη σύνταξη αυτής της έκθεσης συνέβαλε καίρια και ο ανεξάρτητος ευρωβουλευτής Κώστας Χρυσόγονος, καθώς είχε οριστεί σκιώδης εισηγητής της ευρωομάδας της Αριστεράς τόσο στην βασική έκθεση της Επιτροπής Νομικών Υποθέσεων, όσο και στη σχετική γνωμοδότηση που συντάχθηκε για λογαριασμό της Επιτροπής Συνταγματικών Υποθέσεων. Σε αυτό το πλαίσιο, ο Κώστας Χρυσόγονος είχε καταθέσει καίριες τροπολογίες (τροπολ. ΚΧ) [3], που σε μεγάλο βαθμό υιοθετήθηκαν στο κείμενο της εν λόγω έκθεσης που εγκρίθηκε κατ’ αρχήν από την Επιτροπή Νομικών Υποθέσεων και στη συνέχεια υπερψηφίστηκε από την Ολομέλεια τους Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Παρακάτω παρατίθενται βασικά σημεία της έκθεσης που βασίζονται στις τροπολογίες του ευρωβουλευτή Κώστα Χρυσόγονου. 

Η σημασία της προστασίας των καταγγελτών 
Συγκεκριμένα, στην έκθεση αυτή υπογραμμίζεται η πολύπλευρη συμβολή των καταγγελτών δημοσίου συμφέροντος. Επισημαίνεται ότι με τη δράση τους βοηθούν τα κράτη μέλη και τα όργανα της ΕΕ να προλαμβάνουν και να αντιμετωπίζουν, μεταξύ άλλων, θεσμικές παραβιάσεις, αλλά και εν γένει καταχρήσεις εξουσίας, που απειλούν να υπονομεύσουν ή όντως υπονομεύουν τη δημόσια υγεία και ασφάλεια, τη χρηματοπιστωτική ακεραιότητα, την οικονομία, τα ανθρώπινα δικαιώματα, το περιβάλλον ή το κράτος δικαίου, και οι οποίες επιφέρουν αρνητικές επιπτώσεις στο δημόσιο συμφέρον, αυξάνοντας την ανεργία, ενώ άλλοτε περιορίζουν αθέμιτα ή στρεβλώνον τον θεμιτό ανταγωνισμό και υπονομεύουν την εμπιστοσύνη των πολιτών στους δημοκρατικούς θεσμούς και τις δημοκρατικές διαδικασίες σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο (βλ. σημ. Ζ έκθεσης / τροπολ. 9 ΚΧ).

Ανάγκη θέσπισης ολοκληρωμένου νομοθετικού πλαισίου για την προστασία των καταγγελτών
Προ πάντων δίδεται έμφαση στην ανάγκη να τεθεί άμεσα σε εφαρμογή ένα οριζόντιο, ολοκληρωμένο νομοθετικό πλαίσιο, το οποίο θα προστατεύει αποτελεσματικά τους καταγγέλτες σε όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης, καθώς και στα θεσμικά όργανα, στις αρχές και στους οργανισμούς της Ένωσης (βλ. σημ ΛΣΤ έκθεσης / τροπολ. 22 ΚΧ). Το πλαίσιο αυτό οφείλει να εγγυάται υψηλό επίπεδο προστασίας, σε όλα τα επίπεδα τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα, καθώς και του τομέα των εθνικών και ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, χωρίς να περιορίζεται η δυνατότητα των κρατών μελών να λάβουν περαιτέρω μέτρα (βλ. παρ. 1 έκθεσης / τροπολ. 23 ΚΧ).

Διασφάλιση του απορρήτου
Συγχρόνως, στην έκθεση λαμβάνεται πρόνοια για τη διασφάλιση του απορρήτου των καταγγελτών. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία, διότι η διασφάλιση του απορρήτου συμβάλλει στη δημιουργία πιο αποτελεσματικών διαύλων για την καταγγελία περιπτώσεων απάτης, διαφθοράς και άλλων συναφών παραβιάσεων (βλ. σημ. ΙΑ έκθεσης / τροπολ. 10 ΚΧ). Σημειώνεται ότι το απόρρητο θα πρέπει να διασφαλίζεται καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας καταγγελιών και ότι η ταυτότητα του καταγγέλτη σε καμία περίπτωση δεν θα πρέπει να αποκαλύπτεται χωρίς τη συγκατάθεσή του. Η παραβίαση του απορρήτου της ταυτότητας χωρίς τη συγκατάθεση του καταγγέλτη θα πρέπει να επισύρει ποινές και κυρώσεις (βλ. παρ. 47 έκθεσης / τροπολ. 41 ΚΧ). Πέραν τούτων, η έκθεση καλεί τα κράτη μέλη να μεριμνήσουν, ώστε να προστατευθεί αποτελεσματικά το δικαίωμα των δημοσιογράφων να μην αποκαλύπτουν την ταυτότητα της πηγής τους και να απολαύουν της απαραίτητης νομικής προστασίας (βλ. παρ. 21 / τροπολ. 33 ΚΧ).
Από την άλλη πλευρά, σημειώνεται ότι οι μηχανισμοί προστασίας των καταγγελτών δημοσίου συμφέροντος θα πρέπει να είναι ισορροπημένοι και να διασφαλίζουν τον πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών και νομικών δικαιωμάτων όλων των προσώπων, ακόμη και αυτών έναντι των οποίων υποβάλλονται οι καταγγελίες (βλ. σημ. Κ έκθεσης / τροπολ. 12 ΚΧ).

Διευρυμένη η έννοια του καταγγέλτη
Είναι αξιοσημείωτο ότι το τελικό κείμενο της έκθεσης που ψηφίστηκε στην Ολομέλεια υιοθετεί τελικά τις τροπολογίες του Κώστα Χρυσόγονου που στοχεύουν στη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της έννοιας του καταγγέλτη. Ως καταγγέλτης θεωρείται συνεπώς οποιοδήποτε πρόσωπο καταγγέλλει ή αποκαλύπτει πληροφορίες προς το δημόσιο συμφέρον, συμπεριλαμβανομένου του ευρωπαϊκού δημόσιου συμφέροντος, για παράνομη ή αθέμιτη πράξη ή πράξη, ή για πράξη που συνιστά απειλή ή συνεπάγεται βλάβη, η οποία υπονομεύει ή θέτει σε κίνδυνο το δημόσιο συμφέρον.
Είναι σημαντικό ότι στην έννοια των καταγγελτών, που υιοθετεί η συγκεκριμένη έκθεση, δεν υπάγονται μόνο πρόσωπα που αποκαλύπτουν πληροφορίες στο πλαίσιο της εργασιακής του σχέσης, της συμβατικής τους σχέσης, είτε της συνδικαλιστικής ή συλλογικής δραστηριότητάς του στον δημόσιο ή στον ιδιωτικό τομέα. Στην έννοια του καταγγέλτη συμπεριλαμβάνονται, σύμφωνα με τη σχετική έκθεση, και πρόσωπα που δεν εμπίπτουν στην παραδοσιακή σχέση εργοδότη-εργαζόμενου. Τέτοια πρόσωπα μπορεί να είναι σύμβουλοι, συμβασιούχοι, ασκούμενοι, εθελοντές, εργαζόμενοι φοιτητές, εργαζόμενοι με σύμβαση απασχόλησης ορισμένου χρόνου, πρώην εργαζόμενοι που διαθέτουν στοιχεία για τέτοιες πράξεις και έχουν την εύλογη υποψία να πιστεύουν ότι η αναφερόμενη πληροφορία είναι αληθής (βλ. παρ. 14 έκθεσης / τροπολ. 30 ΚΧ).

Προβολή του θετικού ρόλου των καταγγελτών
Επιπρόσθετα, τα κράτη μέλη και τα θεσμικά όργανα της ΕΕ καλούνται να προβάλλουν, ιδίως μέσω εκστρατειών ευαισθητοποίησης και προστασίας, τόσο τον θετικό ρόλο των καταγγελτών προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος, καθώς και να αναδείξουν τις σοβαρές ανησυχίες σχετικά με την ευάλωτη θέση τους. Απαιτείται εν προκειμένω να δημιουργηθεί ένας ειδικός ιστότοπος, εύκολα προσβάσιμος από τους πολίτες, όπου θα παρέχονται χρήσιμες πληροφορίες σχετικά με την προστασία των καταγγελτών, και θα μπορούν να υποβάλλονται σχετικές καταγγελίες, ενώ θα τηρείται η ανωνυμία σχετικά με τα δεδομένα που αποκαλύπτουν (βλ. παρ. 24 έκθεσης / τροπολ. 34 ΚΧ).

Δημιουργία αξιόπιστου συστήματος υποβολής καταγγελιών
Επίσης, η έκθεση υιοθετώντας και σε αυτό το θέμα τις τροπολογίες του Κώστα Χρυσόγονου απαιτεί να οριστούν διαφανείς δίαυλοι για την αποκάλυψη των πληροφοριών που αποκαλύπτουν οι καταγγέλτες. Υπό αυτό το πρίσμα, ζητείται να εξεταστεί από τα κράτη μέλη η δημιουργία ενός αξιόπιστου και ασφαλούς συστήματος που να επιτρέπει την υποβολή σχετικών καταγγελιών εντός και εκτός του οργανισμού, όπου εντοπίζεται η καταγγελία.
Προς τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να θεσπιστούν δίκαιες και ισότιμες διαδικασίες, που θα διασφαλίζουν τον πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων τόσο για τον καταγγέλτη, όσο και για τον φερόμενο δράστη. Ειδικότερα, θα πρέπει να δοθούν κίνητρα στους εργοδότες να θεσπίσουν διαδικασίες εσωτερικής υποβολής καταγγελιών. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να διασφαλιστεί ότι σε κάθε οργανισμό θα τοποθετείται ένα ανεξάρτητο και αμερόληπτο πρόσωπο ως υπεύθυνο για τη συγκέντρωση των καταγγελιών (βλ. παρ. 33 έκθεσης / τροπολ. 38 ΚΧ).

Συγκρότηση ανεξάρτητων εθνικών και ευρωπαϊκών αρχών και βάσεων δεδομένων για την προστασία των καταγγελτών
Ζητείται ακόμη η θέσπιση ανεξάρτητων εθνικών και ευρωπαϊκών αρχών για την προστασία των καταγγελτών. Παράλληλα, τα κράτη μέλη καλούνται να εξετάσουν το ενδεχόμενο να παράσχουν ειδικά υποστηρικτικά κονδύλια σε αυτές τις αρχές. Στη βάση αυτή προτείνεται και η ίδρυση μιας κεντρικής ευρωπαϊκής αρχής για την αποτελεσματική προστασία των καταγγελτών και των ατόμων που τους βοηθούν στη δράση τους, βάσει του προτύπου που υπάρχει ήδη με το σύστημα των αρχών προστασίας των δεδομένων (βλ. παρ. 56 έκθεσης / τροπολ. 49 ΚΧ).
Υπογραμμίζεται ακόμη ότι οι ανεξάρτητοι αυτοί φορείς θα πρέπει να συγκροτηθούν με επαρκείς δημοσιονομικούς πόρους και κατάλληλα εξειδικευμένο προσωπικό, που θα είναι υπεύθυνο για τη συλλογή των καταγγελιών, αλλά και τη συνέχεια που θα δοθεί στις εκάστοτε καταγγελίες, εφόσον αποδεικνύονται τεκμηριωμένες. Συγχρόνως, θα πρέπει να παρέχεται και η απαραίτητη καθοδήγηση των καταγγελτών, ώστε να προστατεύονται από ενδεχόμενες εκδικητικές ενέργειες σε βάρος τους. Οι φορείς αυτοί προτείνεται μάλιστα ότι θα πρέπει να εκδίδουν ετήσια έκθεση σχετικά με τις ειδοποιήσεις που έλαβαν και τον χειρισμό τους, σεβόμενα την απαίτηση εμπιστευτικότητας όσον αφορά τις ενδεχόμενες εν εξελίξει έρευνες (βλ. παρ. 58 έκθεσης / τροπολ. 50 ΚΧ).
Προς ενθάρρυνση των προσώπων που επιθυμούν να αποκαλύψουν πληροφορίες προς όφελος του δημόσιου συμφέροντος σημειώνεται ιδιαίτερα ότι θα πρέπει να προβλέπεται η δωρεάν πρόσβαση σε πληροφορίες καθοδήγησης τους, αλλά και η παροχή δωρεάν εμπιστευτικών συμβουλών για τα άτομα που εξετάζουν το ενδεχόμενο να υποβάλουν καταγγελία προς το δημόσιο συμφέρον ή να προβούν σε αποκάλυψη παράνομων ή αθέμιτων πράξεων που βλάπτουν ή θέτουν σε κίνδυνο το δημόσιο συμφέρον. Για το σκοπό αυτό θα πρέπει να ληφθούν τα απαραίτητα μέτρα που θα διαμορφώσουν ικανές δομές να παρέχουν τέτοιου είδους πληροφορίες και συμβουλές. Θα πρέπει ακόμη να γίνουν ενέργειες, ώστε τα στοιχεία αυτών των δομών να γίνουν γνωστά και να είναι εύκολα προσβάσιμα στο ευρύ κοινό (βλ. παρ. 59 έκθεσης / τροπολ. 51 ΚΧ).
Ομοίως, τα κράτη μέλη θα πρέπει να ενθαρρύνονται, ώστε να αναπτύξουν βάσεις δεδομένων, σημεία αναφοράς και δείκτες για τις πολιτικές που αφορούν τους καταγγέλτες στον δημόσιο και στον ιδιωτικό τομέα (βλ. παρ. 63 έκθεσης / τροπολ. 53 ΚΧ). Κάτι τέτοιο θα βοηθούσε στην καλύτερη οργάνωση της προστασίας των καταγγελτών δημοσίου συμφέροντος.

Θέσπιση μέτρων προστασίας έναντι αντιποίνων
Ένα ακόμη σημαντικό σημείο της έκθεσης, που ενσωματώνει τις τροπολογίες του ευρωβουλευτή Κώστα Χρυσόγονου, εστιάζει στην ανάγκη να θεσπιστούν μέτρα προστασίας έναντι ενδεχόμενων αντιποίνων, που σε κάποιες περιπτώσεις δέχονται οι καταγγέλτες για τις πληροφορίες που αποκαλύπτουν είτε από τους εργοδότες τους είτε από άλλα πρόσωπα. Θεωρείται μάλιστα ότι τα αντίποινα θα πρέπει να υπόκεινται σε αποτελεσματικές τιμωρίες και κυρώσεις. Σημειώνεται μάλιστα ότι από τη στιγμή που αναγνωρίζεται σε ένα πρόσωπο η ιδιότητα του καταγγέλτη, ενδεχόμενα μέτρα αντιποίνων που έχουν ληφθεί εναντίον του θα πρέπει τότε να τερματίζονται αυτόματα. Επιπλέον, οι καταγγέλτες θα πρέπει να αποζημιώνονται πλήρως για τη βλάβη και τη ζημία που υπέστησαν (βλ. παρ. 38 έκθεσης / τροπολ. 40 ΚΧ). Θα πρέπει ακόμη να προβλέπεται η δυνατότητα να ζητούν προσωρινά μέτρα για την αποτροπή αντιποίνων έως ότου υπάρξει επίσημη έκβαση κάποιας διοικητικής, δικαστικής ή άλλης διαδικασίας που αφορά την υπόθεσή τους (βλ. παρ. 39 έκθεσης / τροπολ. 42 ΚΧ).
Γενικότερα, η έκθεση παροτρύνει ρητά τα κράτη μέλη να απέχουν από την ποινικοποίηση των δράσεων των καταγγελτών που αποκαλύπτουν πληροφορίες σχετικά με παράνομες ή αθέμιτες πράξεις ή πράξεις που βλάπτουν ή θέτουν σε κίνδυνο το γενικό συμφέρον (βλ. παρ. 51 έκθεσης / τροπολ. 46 ΚΧ).

Αντιστροφή του βάρους απόδειξης σε περίπτωση αντίμετρων σε βάρος καταγγελτών
Εξαιτίας του γεγονότος ότι οι καταγγέλτες αποτελούν συχνά τον αδύναμο διάδικο στις σχετικές δίκες, η έκθεση προβλέπει υπέρ των καταγγελτών την αντιστροφή του βάρους απόδειξης σε περίπτωση που έχουν αποδεδειγμένα επιβληθεί αντίμετρα εναντίον τους από τους εργοδότες τους. Κατά συνέπεια σε τέτοιες περιπτώσεις ο εργοδότης οφείλει να παρέχει όλα τα αποδεικτικά στοιχεία ότι τα αντίμετρα αυτά δεν σχετίζονται με την καταγγελία που υπέβαλε ο καταγγέλτης. Ακόμη, η προστασία του καταγγέλτη θα πρέπει να παρέχεται με βάση τις πληροφορίες που αποκαλύφθηκαν και όχι με βάση την πρόθεση του καταγγέλτη. Αρκεί ο καταγγέλτης να αποκαλύπτει πληροφορίες που πιστεύει ότι είναι αληθείς (βλ. παρ. 47 έκθεσης / τροπολ. 41 ΚΧ).

Διασφάλιση της ανώνυμης καταγγελίας
Πέραν τούτων, η έκθεση αναφέρει ότι η δυνατότητα του καταγγέλτη να υποβάλει ανώνυμη καταγγελία θα μπορούσε να ενθαρρύνει τη διαβίβαση πληροφοριών οι οποίες δεν θα γίνονταν γνωστές υπό άλλες συνθήκες. Υπό αυτό το πρίσμα, τονίζεται ότι θα πρέπει να καθιερωθούν σαφώς ρυθμισμένα μέσα για την υποβολή ανώνυμων καταγγελιών στον εθνικό ή ευρωπαϊκό ανεξάρτητο φορέα που είναι αρμόδιος για τη συλλογή των καταγγελιών, την επαλήθευση της αξιοπιστίας τους, την ανάλογη συνέχεια που θα δοθεί σε αυτές, και την παροχή καθοδήγησης στους καταγγέλτες, μεταξύ άλλων και στο ψηφιακό περιβάλλον. Οι περιπτώσεις κατά τις οποίες εφαρμόζεται το μέσο της υποβολής ανώνυμης καταγγελίας θα πρέπει να οριστούν επακριβώς νομοθετικά, ενώ κάθε παραβίαση της ανωνυμίας θα πρέπει να επισύρει κυρώσεις (βλ. παρ. 49 έκθεσης / τροπολ. 44 ΚΧ).

Εξειδικευμένη στήριξη των καταγγελτών και των ατόμων που τους βοηθούν
Η έκθεση αναγνωρίζει ότι οι καταγγέλτες, άλλα και τα άτομα που τους βοηθούν, πέραν των επαγγελματικών κινδύνων αντιμετωπίζουν και προσωπικούς, ψυχολογικούς, κοινωνικούς και οικονομικούς κινδύνους. Υπό αυτές τις συνθήκες, ορίζεται ότι, εφόσον χρειάζεται, θα πρέπει να προβλέπεται ψυχολογική και κοινωνική στήριξη αυτών των προσώπων, αλλά και να τους παρέχεται εξειδικευμένη νομική συνδρομή, εφόσον εκφράζουν σχετική επαρκώς αιτιολογημένη ανάγκη και δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους. Σε περίπτωση μάλιστα αστικής ή ποινικής διαδικασίας εις βάρος τους, σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές συστήνεται ότι θα πρέπει να τους χορηγείται αποζημίωση, ανεξάρτητα από τη φύση της ζημίας που υπέστησαν συνεπεία της υποβολής της καταγγελίας τους (παρ. 54 έκθεσης / τροπολ. 43 ΚΧ).

Νέα εργαλεία για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος
Ας ελπίσουμε ότι η υπερψήφιση αυτής της έκθεσης θα αποτελέσει σταθερή βάση για την άμεση κατάρτιση ενός ολοκληρωμένου θεσμικού πλαισίου που θα προστατεύει επαρκώς τους καταγγέλτες δημοσίου συμφέροντος, παρέχοντας έτσι νέα εργαλεία στην κοινωνία για την αποτελεσματική προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και την αποφασιστική πάταξη πράξεων και παραλείψεων που θίγουν ή απειλούν το δημόσιο συμφέρον. Αυτό συνεπάγεται αφενός για την ουσιαστική ανάδειξη του ρόλου και της ευθύνης της κοινωνίας των πολιτών, ως θεματοφύλακα του δημοσίου συμφέροντος και αφετέρου για την ορθότερη λειτουργία των κρατικών και υπερκρατικών μηχανισμών προστασίας του δημοσίου συμφέροντος.

________________________________________
[1] Αποτελέσματα ψηφοφορίας με ονομαστική κλήση - βλ. σελ. 142-172
Γενικό αποτέλεσμα ψηφοφορίας - βλ. σελ. 22-24
[2] Τελικό ψηφισθέν κείμενο – ελληνικά
[3] Τροπολογίες ΚΧ σε JURI

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου